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Red de Investigadores sobre Identidades Nacionales

Héctor Rodolfo Flores. Hacia una política de cooperación hemisférica de seguridad y defensa: las Fuerzas Armadas en el fortalecimiento de la protección civil ante eventos adversos

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Este trabajo que nos remite nuestro colega Héctor Rodolfo Flores, miembro de RIIN, proporciona una base teórica y práctica de cómo funciona el Sistema Federal de Emergencias en el caso de Argentina.

Quizás su difusión contribuya a optimizar modelos homólogos en las actuales circunstancias. Por eso le damos acogida en el blog, con los más fervientes deseos de recuperación del querido Ecuador.

___________

 

INTRODUCCIÓN

“En este mundo globalizado nadie es ajeno, nadie está excluido, nadie está lejano”

Juan XXXIII[1]

 

El presente trabajo tiene por objeto constituir una contribución de carácter académico desde Argentina, para disparar ideas que se materialicen en políticas estaduales de carácter cooperativo, idealmente de carácter hemisféricas, ante la cada vez mayor ocurrencia de eventos adversos[2] de diversos tipos, sean estos de origen natural[3], socionatural[4] o antrópico[5], con impacto en nuestras sociedades que requieran llevar a cabo acciones de protección civil[6]. La importancia cada vez mayor de los mismos se relacionan también con el cambio climático[7], tanto en su génesis como en sus consecuencias.

Independientemente de la importancia que le debemos asignar al empleo de todos los medios disponibles por parte de los Estados para hacer frente y morigerar los efectos de los eventos definidos, existe una cada vez mayor aceptación de que las “consecuencias negativas del cambio climático ya están entre nosotros y se están haciendo sentir. Lo mejor es prepararse para enfrentarlas de la forma más efectiva y eficiente. Las fuerzas armadas (FFAA) cuentan con el adiestramiento, la cultura organizacional y los medios para lidiar con estas situaciones. No emplearlas en forma integral es dejarse guiar por un nefasto prejuicio”[8].

Por lo expuesto, y sin dejar de reconocer que la esencia de las FFAA se relaciona en forma directa, ineludible e inequívoca con la defensa, a través de acciones disuasivas o de empleo efectivo, de los intereses vitales de los Estados ante agresiones que en gran medida suelen originarse o apoyarse en actores externos, sostengo que dicha misión no debe ser excluyente de otras acciones factibles de ser ejecutadas con las capacidades que las mismas dispongan.

Entrados en el siglo XXI, sostener que la premisa: mi enemigo me define debe ser el único input que permite el diseño de las FFAA, donde coexiste variadas realidades geopolíticas, y donde algunas de ellas han permitido avanzado en mecanismos de cooperación regional, me parece al menos muy restringido.

En ese marco, los límites entre lo interno y lo externo, entre la defensa y seguridad, cada vez más se han desdibujado, sin que ello deba significar una restricción para el pleno imperio de la ley o el respeto de los valores fundantes del Estado moderno, por el contrario, la siempre inestable balanza en cuyos platillos pivotean la libertad y la seguridad de los ciudadanos nunca puede presuponer la incapacidad del Estado de ejercer el poder que le es propio, aunque cambiante sea el entorno de las relaciones entre actores.

Reconocemos como actores a entes que poseen una naturaleza similar, aunque no necesariamente magnitudes similares, y donde lo tipificante es que los mismos poseen intereses – objetos con valor, tangibles o intangibles, que los pueden hacer interactuar cooperativa o competitivamente.

La ocurrencia eventos adversos que afectan ciudades y vastas regiones no son solamente cada vez mayores en frecuencia sino también en intensidad; en este marco, los ciudadanos y sus bienes, así como los de los mismos Estados se ven impactados muy negativamente, tanto física como económicamente, de allí que los mismos toman activa intervención a través de previsiones y acciones ex – post.

Corroboran estas mis afirmaciones introductorias al tema, un ex Ministro de Defensa, Director de un centro de estudios estratégicos y congresista argentino, quien señaló que “el número creciente de catástrofes naturales que han afectado al planeta en la última década ha aumentado significativamente y nada hace pensar que el riesgo vaya a disminuir; se puede constatar que las Fuerzas Armadas, por su disciplina, por su formación y por su capacidad logística, son las que están mejor preparadas para colaborar en la emergencia. Teniendo siempre en claro que es esta una misión secundaria respecto de la misión principal”[9].

Los Estados diseñan sistemas para la protección de los ciudadanos en casos de catástrofes, desastres[10] o riesgos graves y la mitigación de los daños; su existencia incluyen en alguna de las etapas de la emergencia el empleo de las respectivas FFAA, y en algunos acasos en su mismo diseño ya se incluyen convenios bi o multilaterales que prevén, permiten y facilitan el ingresos de medios de FFAA de otros Estados para apoyar a las propias fuerzas; tal es el caso de Argentina y Chile o Argentina y Bolivia, solo por mencionar dos casos del cono sur americano .

En esta realidad de alto impacto, el Estado es el principal responsable ante la sociedad de gestionar el riesgo respondiendo como una organización eficaz, a través de planes y coordinaciones preexistentes que permitan desarrollar acciones eficaces. En tal orden de ideas, la existencia de un planeamiento estratégico debería permitir disminuir las vulnerabilidades, especialmente las relacionadas al impacto sobre la vida de los ciudadanos y su hábitat. A manera introductoria sostengo que dicho planeamiento debe ser transversal a prácticamente todas las agencias del Estado a fin de dotar de la necesaria sinergia al plan. Cabría entonces preguntarnos si en marcos geopolíticos cooperativos no deberíamos realizar todos los esfuerzos necesarios y factibles para incrementar los valores de dicha sinergia a través de la cooperación entre agencias de terceros Estados, más allá de que entre las mismas seguramente estarán las FFAA.

En este marco proponemos al lector avanzar en el conocimiento de un modelo de empleo de las FFAA dentro de su propio territorio, modelo que muestra las particularidades que le son propias pero que permitirían inferir el valor que integrarlas en un marco de cooperación mayor, de carácter regional, podrían proporcionar.

 

DESARROLLO

“Transformar al militar en policía no solo no resuelve los gravísimos problemas de seguridad, sino que los potencializa, pero por otro lado desmotiva y desprofesionaliza al poder militar”[11]

Debo iniciar este desarrollo señalando aspectos que desde lo estadual, pasando por lo regional llegan a lo global, definiendo términos y realidades indispensables de ser tenidas en cuenta, a saber:

  • Que en el caso argentino se dispone de un marco legal, que se encuentra en estudio su modificación, que tiene un impacto directo en los organismos de planeamiento y gestión, enmarcados en el denominado Sistema Federal de Emergencia (SIFEM), dependiente del Ministerio de Seguridad.

En dicho ámbito, existen en el ámbito del Ejército y con distintos grados de avances, las denominadas Unidades Militares de Respuestas de Emergencia (UMRE), cuya conveniencia de existencia considero debería ser al menos reevaluadas, sobre todo para Estados cuyas estrecheces económicas o necesidades de reequipamiento de sus FFAA harían necesario evitar invertir en capacidades, que como ya señalé y bajo un concepto aristotélico, no hacen a la esencia de las mismas.

  • El Consejo del MERCOSUR aprobó la Decisión Nro 14/2004: Protocolo Adicional al Acuerdo Marco Sobre Medio Ambiente del Mercosur en Materia de Cooperación y Asistencia ante Emergencias Ambientales[12]. En el se define como emergencia ambiental a la situación resultante de un fenómeno de origen natural o antrópico que sea susceptible de provocar graves daños al ambiente o a los ecosistemas y que, por sus características, requiera asistencia inmediata.

Asimismo señala que los Estados Partes desarrollarán acciones tendientes a armonizar procedimientos compatibles para actuar en caso de emergencias ambientales. Para ello, la cooperación en esa materia se implementará mediante: a) el intercambio de información previa de situaciones que requieran medidas comunes de prevención y de aquellas que puedan derivar en una emergencia ambiental; b) el intercambio de información y experiencias en materia de prevención, mitigación, alerta, respuesta, reconstrucción y recuperación; c) intercambio de información en materia de tecnologías aplicables; d) la planificación conjunta para reducción de riesgos; e) la elaboración de planes, programas y proyectos de contingencia para actuación conjunta; f) la incorporación de estadísticas sobre situaciones de emergencias ambientales que se hayan producido en la región al Sistema de Información Ambiental del MERCOSUR (SIAM); g) la creación de un banco de expertos en emergencias ambientales para su inclusión al SIAM; h) la utilización de personal y medios de un Estado Parte a solicitud de otro; i) la prestación de apoyo técnico y logístico para atender a las emergencias ambientales a solicitud de los Estados Partes; y j) la capacitación de recursos humanos.

  • Ante la realidad que estamos analizando, el 12 de diciembre de 2015 ciento noventa y cinco Estado participaron en Paris de Cumbre de la ONU de Cambio Climático (COP 21), histórico hecho que aprobó el Acuerdo elaborado y que sostiene que “el cambio climático representa una amenaza apremiante y con efectos potencialmente irreversibles para las sociedades humanas y el planeta y, por lo tanto, exige la cooperación más amplia posible de todos los países y su participación en una respuesta internacional efectiva y apropiada, con miras a acelerar la reducción de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero”[13].

El Artículo 8 del Acuerdo señala que “las esferas en las que se debería actuar de manera cooperativa y facilitativa para mejorar la comprensión, las medidas y el apoyo podrán incluir:

  1. Los sistemas de alerta temprana;
  2. La preparación para situaciones de emergencia;
  3. Los fenómenos de evolución lenta;
  4. Los fenómenos que puedan producir pérdidas y daños permanentes e irreversibles;
  5. La evaluación y gestión integral del riesgo;
  6. Los servicios de seguros de riesgos, la mancomunación del riesgo climático y otras soluciones en el ámbito de los seguros;
  7. Las pérdidas no económicas;
  8. La resiliencia de las comunidades, los medios de vida y los ecosistemas”[14]
  • Validando lo antes descripto podemos señalar un caso regional reciente: “Brasil despertó este sábado con 60% de sus Fuerzas Armadas en las calles para combatir un enemigo minúsculo, pero capaz de colocar contra la pared un país de 200 millones de habitantes. Unos 220.000 miembros de la Fuerza Aérea, de la Marina y del Ejército visitaron casas de 350 ciudades brasileñas para explicar a la población cómo frenar la reproducción del mosquito Aedes aegypti, transmisor del dengue, chikungunya y del zika.”[15]

Un dato no menor que debe ser considerado al abordar esta problemática desde una visión latinoamericana es que en esta región han muerto más de 42.000 personas en el período 1990–2011; 121 millones de personas resultaron afectadas, más de 1 millón de viviendas destruidas y 5,9 millones dañadas, producto de desastres naturales, según el Informe de la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR)[16], presentado en noviembre de 2012.

Ede Ijjaz-Vasquez, Director de Desarrollo Sostenible para América Latina y el Caribe del Banco Mundial sostuvo que “en América Latina, con un costo estimado de más 2.000 millones de dólares por año (equivalentes a un tercio del Producto Interno Bruto de Nicaragua), los desastres naturales son fenómenos cada vez más dañinos… enfrentan una gran variedad de riesgos que van desde los huracanes a riesgos de terremotos, a riesgos de inundación y sequías y riesgos de deslizamientos. Muchos de estos países son los más vulnerables en el planeta. El experto destacó la necesidad de adoptar suficientes medidas de prevención en la región, para lo cual es imprescindible que los países incluyan la vulnerabilidad y la gestión de riesgos en sus planes de desarrollo”; estos datos fueron levantados por el Centro de Noticias de la ONU[17].

 

La problemática de los desastres naturales y antrópicos en la argentina[18]

En el ámbito de la protección civil tomamos como válido que un desastre se produce cuando interactúan un agente productor y una población vulnerable en un área geográfica delimitada y en un tiempo determinado.

En general se reconocen dos tipos de amenazas, las de origen natural (Ej: tormentas severas, inundaciones, vulcanismo, sismos) y las de origen antrópico (Ej.: causadas por sustancias peligrosas, rotura de diques, Etc.)

En los fenómenos de origen natural existe un determinado nivel de prevención, tales como los derivados de un adecuado planeamiento estratégico que permita el desarrollo de la mancha habitacional generando un hábitat sustentable en ambientes fuera de zonas de riesgo (Ej.: zonas inundables) y que faciliten eventuales apoyos, evacuaciones y control de daños en caso de ocurrencia de una catástrofe. En este aspecto lo interagencial de los Estados provinciales y nacionales son fundamentales y también lo son con los de otros actores cuando existe alguna relación causal plausible de ser considerada, como por ejemplo crecidas de ríos que atraviesan más de un territorio.

Por otra parte, en las amenazas de origen antrópico es importante identificar su potencialidad de generar eventos adversos debido a sus características intrínsecas (explosividad, toxicidad, etc.) y extrínsecas (ambiente en el que se desenvuelve la actividad, poblaciones cercanas, factores climáticos que inciden en la magnitud de la amenaza, Etc.). De existir amenazas de este tipo en zonas limítrofes, deberían interactuar en forma permanente los organismos responsable del monitoreo del funcionamiento de dichas fuentes y de hacer frente a un desastre de esta naturaleza.

En ambos casos, tener identificadas las posibles causas de amenazas nos permitiría avanzar en el desarrollos del tipo FODA pero donde la cooperación entre actores resulta imprescindible tanto para su correcta identificación, definición de indicadores, seguimiento y el desarrollo de eventuales acciones correctivas que disminuyan las vulnerabilidades; la elaboración de mapas de riesgo, como parte necesaria de llevar a cabo lo que se da en llamar gestión de riesgo es imprescindible que se haga en forma coordinada en un proceso up to down y bottom up.

Solo a manera de ejemplo podemos señalar algunos desastres naturales ocurridos en la Argentina: terremoto en Caucete (San Juan, 1977); inundaciones en la región del litoral (1998, 2016), Buenos Aires (2001, 2003, 2010, 2015); alud en Tartagal (Salta, 2009), Comodoro Rivadavia (2010); tornados: Santa Fe (2009).

Si a una cada vez mayor frecuencia y grado de daños provocados eventos relacionados con el cambio climático y acción de los seres humanos le sumamos una realidad socioeconómica compleja, con un desarrollo tecnológico menor al de otros Estados y una infraestructura que no siempre satisface las necesidades ideales para limitar o amortiguar los efectos de dicho cambio, veremos la urgencia con la que deberían instrumentarse las medidas que optimicen las capacidades disponibles.

Desde el punto de vista de la Argentina resulta interesante señalar que la creación del Sistema Federal de Emergencias (SIFEM), máximo nivel de responsabilidad en la temática que nos ocupa, tiene antecedentes históricos derivados justamente de situaciones de emergencias. Cuando se produjeron las fuertes inundaciones provocadas por el Fenómeno del Niño a fines del año 1998, el Estado Nacional no contaba con una organización con responsabilidad primaria de conducción y coordinación de acciones en materia de prevención, mitigación, respuesta y recuperación de zonas afectadas por la emergencia. Si bien, históricamente existieron dentro del Estado Nacional organizaciones con una larga trayectoria en la atención de las situaciones de emergencias, estas no actuaban coordinadamente, con la consecuente dispersión y superposición de esfuerzos e ineficacia en la utilización de los recursos asignados.

Cuando se produjeron las inundaciones mencionadas en la región del Litoral – NEA, el Poder Ejecutivo Nacional creó el Consejo Nacional de Recuperación de Zonas Afectadas por las Emergencias Climáticas (CONAREC)[19], con el fin de intentar establecer un ámbito institucional que resolviese, orgánica y funcionalmente, la participación de los diversos organismos e instituciones del Gobierno Nacional, e implementar diversos proyectos de recuperación de las zonas afectadas. Esa inundación dejó como lecciones aprendidas la necesidad de diseñar un sistema que definiera las estrategias y coordinase el accionar de los distintos sectores de la Administración Pública Nacional, definiendo los planes de acción con el fin de ejecutar acciones integrales de mitigación, de respuesta y de recuperación, optimizando la asignación de los recursos disponibles.

 

Breves consideraciones sobre el plexo legal sobre la Protección Civil en la Argentina

En relación al plexo normativo vinculado a situaciones de emergencias y desastre, debemos afirmar que la Argentina no cuenta con una Ley Nacional específica y actualizada en materia de Protección Civil, a pesar de diversos proyectos de ley presentados en el Congreso de la Nación. El marco normativo nacional que respalda a las instituciones del nivel nacional está constituido casi exclusivamente por decretos que establecen, por un lado, dentro de qué estructura ministerial se incorporan los organismos, por el otro, qué misión y funciones se les asigna. Esto es válido tanto para los organismos que tienen responsabilidades en las situaciones de emergencia como para aquellos que tienen responsabilidades en otros aspectos de la gestión de riesgos.

En la evolución normativa sobre el tema en cuestión podemos señalar:

  • El primer organismo nacional con competencia en emergencias y desastres fue creado en 1939. Se trató del Comando de Defensa Antiaérea Pasiva, dentro del ámbito del Ejército, con una misión dual o de doble imposición: a) reducir los efectos de las situaciones derivadas de la guerra y b) atender a los desastres naturales o antrópicos.
  • En el año 1968 y por Decreto N° 8732/68, las funciones de la Defensa Antiaérea Pasiva pasaron al área del Ministerio de Defensa, creándose un Servicio Civil de Defensa (Ley 17.192), cuyas funciones fueron la prevención y preparación de las acciones de respuesta ante los efectos de los desastres.
  • En 1969 el Decreto Nro. 660/97 cambió el nombre de Defensa Antiaérea Pasiva por Defensa Civil y se conformó la Dirección Nacional de Planeamiento y Protección Civil.
  • En el año 1999 se creó el Sistema Federal de Emergencias (SIFEM) como organización del Estado Nacional que articula los organismos públicos nacionales competentes y coordina su accionar con las Provincias, el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y los municipios, para prevenir y gerenciar eficientemente la atención de las emergencias o desastres naturales o antrópicos. La participación en el SIFEM es mediante la adhesión
  • En diciembre de 2004, por Decreto Nro. 1697/04 se fijaron como competencias primarias de la Dirección Nacional de Protección Civil las siguientes: Implementar las acciones tendientes a preservar la vida, los bienes y el hábitat de la población ante desastres de origen natural o antrópico, coordinando el empleo de los recursos humanos y materiales del Estado Nacional en las etapas de mitigación, respuesta y reconstrucción.
  • Con la asunción del Presidente Macri, se transfirió a la órbita del Ministerio de Seguridad la estructura del SIFEM.

 

 

Actualmente, la Protección Civil está concebida en tres etapas bien diferenciadas: Mitigación, Respuesta y Reconstrucción. En la Mitigación, las actividades tendrán por finalidad crear las condiciones apropiadas para atenuar o reducir los efectos futuros de los eventos adversos. Durante la Respuesta, las autoridades buscaran proteger las vidas humanas como interés vital del Estado y la infraestructura pública y privada, con la finalidad de recuperar la normalidad vital de la zona afectada; es decir, lograr un funcionamiento aún precario y transitorio de los servicios básicos y esenciales para la comunidad. Finalmente, en la Reconstrucción se busca que la zona afectada recupere el mismo nivel o superior en cuanto a desarrollo y calidad de vida[20].

Es importante señalar que la ejecución de las actividades en las distintas etapas, se desarrollarán en el nivel municipal, provincial y nacional, considerando las diferentes jurisdicciones y teniendo en cuenta las particularidades del sistema político federal de nuestro país. Es decir, que la gestión de Protección Civil será responsabilidad primaria de todos los poderes ejecutivos de los distintos niveles políticos de gobierno, para realizar la gestión de emergencias y la gestión de riesgo, correspondiente a cada una de las jurisdicciones.

La gestión de emergencia referida comprende las acciones necesarias para las tres etapas mencionadas, debiendo adoptarse previsiones y planes relacionados con cada una de ellas. En cambio, la gestión de riesgo está relacionada con la etapa de Respuesta solamente, comprendiendo las acciones de prevención y preparación, a fin de estar con los planes correspondientes para enfrentar todo tipo de evento, próximo, inminente o sorpresivo[21].

En síntesis, si bien la Argentina avanzó en la integración y coordinación de la acción gubernamental en la temática que nos ocupa, sin embargo no tiene en su plexo normativo la promulgación de una Ley Nacional de Protección Civil moderna y articulada a los tiempos que corren.

 

La interacción de agencias involucradas en la gestión de riesgos

En el ámbito nacional, se observan diversas iniciativas y experiencias de los distintos subsistemas gubernamentales en materia de gestión integral del riesgo. Son numerosos las iniciativas, acciones y acuerdos interinstitucionales con impacto en los componentes de reducción de riesgo (prevención, mitigación y preparación) y manejo de crisis (alerta y manejo de crisis) que se están llevando adelante. Como así también, los documentos y estudios surgidos a partir de dichos acuerdos, mencionados en trabajos interinstitucionales e intersectoriales. Estas iniciativas, a diferencia del SIFEM mencionado anteriormente, se encuentran activas y tienen una pretensión de articulación más acotada que aquella instancia de coordinación. No obstante, constituyen plataformas de coordinación con potencialidad para ampliar la convocatoria a otros actores relevantes en materia de gestión del riesgo.

Es responsabilidad del Estado la vinculación intersectorial y la articulación de éste con todas las instituciones intervinientes en esta temática. Por supuesto, que ello genera ciertas tensiones creadas a partir de la multiplicidad de actores, la complejidad temática y el carácter federal del país.

En el ámbito internacional, desde su creación en el 2009, nuestro país ha apoyado a la Reunión Especializada de Reducción de Riesgos de Desastres Socio-naturales, la Defensa Civil, la Protección Civil y la Asistencia Humanitaria del MERCOSUR (REHU)[22], mecanismo que ha permitido mejorar el diálogo, la concertación y la resiliencia[23] entre los sistemas nacionales de gestión de riesgos, avalando desde sus inicios el Marco de Acción de Hyogo[24].

A partir de la nueva gestión del Presidente Macri (diciembre 2015), se iniciaron estudios para actualiza r y optimizar los organismos relacionados al planeamiento y gestión de emergencias; entre ellos podemos mencionar las siguientes ideas:

 

Gabinete de Emergencias (GADE)

El GADE se constituye en el ámbito del Ministerio de Seguridad, presidido por el Ministro de esa cartera e integrado por los siguientes Ministerios:

  • Jefatura de Gabinete de Ministros (a determinar).
  • Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda.
  • Ministerio de Defensa
  • Ministerio de Hacienda y Finanzas Publicas.
  • Ministerio de Desarrollo Social.
  • Ministerio de Salud.
  • Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable.

Sus Objetivos y Funciones serán:

  • Conducir y coordinar al Sistema Federal de Emergencias (SIFEM).
  • Declarar la necesidad de participación del Estado Nacional ante situaciones de emergencia, a solicitud de las máximas autoridades provinciales o del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
  • Desarrollar y conducir las estrategias necesarias para definir las acciones de participación del gobierno nacional en situaciones de emergencia.
  • Formular las políticas y normas relativas a la mitigación, respuesta y recuperación de todo tipo de emergencias, identificando e incorporando las vigentes, así como los mecanismos para la obtención y reasignación de recursos para cada una de las etapas.
  • Recibir y canalizar la ayuda de terceros países y la que se ofrezca por la red solidaria nacional.
  • Proponer la reorganización presupuestaria para la obtención de los recursos necesarios en caso de emergencia.
  • Aprobar los planes de mitigación, respuesta, recuperación, y todo proyecto o programa que se desarrolle en el ámbito del SIFEM, y de los acuerdos inscriptos a nivel regional o internacional.

Su Secretario Permanente será el Secretario de Protección Civil, Abordaje Integral de Riesgo de Desastre. Los Ministerios que integran el GADE designarán un funcionario que actuará como enlace con la Secretaría Permanente.

A su vez, el Secretario Permanente podrá requerir la designación de funcionarios en tal carácter en los organismos de base integrantes del SIFEM.

La Secretaría Permanente contará para su funcionamiento con tres coordinadores: Coordinador de Mitigación, el Coordinador de Respuesta y el Coordinador de Recuperación.

A los fines de su funcionamiento transversal, enuncio solo algunas pocas agencias del Estado formarán parte del mismo como Organismos de Base, a saber:

Autoridad Regulatoria Nuclear.

Comisión Nacional de Energía Atómica.

Instituto Nacional del Agua y el Ambiente.

Subsecretaría de Ordenamiento Ambiental.

Subsecretaría de Recursos Hídricos.

Secretaria de Asistencia Internacional Humanitaria “Cascos Blancos”.

Prefectura Naval Argentina.

Gendarmería Nacional.

Policía Federal Argentina.

Secretaría de Relaciones Exteriores y Asuntos Latinoamericanos.

Comisión Nacional de Actividades Espaciales.

Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.

Secretaria de Obras Públicas.

Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables.

Secretaría de Energía.

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación.

Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria.

Secretaría de Industria, Comercio y Minería.

Instituto Geográfico Nacional.

Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas.

Estado Mayor General del Ejército, Armada y Fuerza Aérea.

Centro de Investigaciones Científicas y Técnicas de Defensa.

Servicio Meteorológico Nacional.

Servicio de Hidrografía Nacional.

 

El Sistema Federal de Emergencias (SIFEM), que desde el Estado Nacional articula los organismos públicos nacionales competentes y coordina su accionar con las provincias, el gobierno autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y los municipios, para prevenir y gerenciar eficientemente la atención de las emergencias o desastres naturales o antrópicos.

Los objetivos del Sistema Federal de Emergencias son los siguientes:

  • Constituir un ámbito de coordinación dirigido a evitar o reducir las pérdidas de vida humana, los daños materiales y las perturbaciones sociales y económicas causadas por fenómenos de origen natural o antrópico.
  • Mejorar la gestión de gobierno, estableciendo una coordinación a nivel nacional, provincial y local de todos los sectores que tengan competencia en la materia, mediante la formulación de políticas y la definición de cursos de acción, coordinados e integrales para prevenir, mitigar y asistir desde el Estado Nacional a los afectados por emergencias, optimizando la asignación de los recursos.

Podemos mencionar también otras iniciativas anteriores desde el Estado Nacional, tales como:

  • Programa Nacional de Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres que desde el año 2006 se enmarcó en un convenio con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) con el objetivo de promover la inserción de la reducción del riesgo de desastres en las políticas de desarrollo y ordenamiento territorial en todos los niveles del Estado a través de la sensibilización y capacitación de actores clave, incluyendo el análisis del riesgo como dimensión de referencia en la planificación y la evaluación de proyectos de inversión pública.
  • Programa Nacional de Escenarios Climáticos, creado en el año 2005, que buscó fortalecer los ejes de la Estrategia Nacional en Cambio Climático.
  • Comité Gubernamental de Cambio Climático, como instancia de articulación institucional en materia de cambio climático.

 

Si consideramos que en el área de la Protección Civil se requiere que sean sólidas las acciones de cooperación cívico-militar, ya que se deben unir capacidades de las FFAA con los distintos actores involucrados en una emergencia o catástrofe, resulta llamativo que en la lista de organizaciones gubernamentales presentadas anteriormente y que son componentes del Comité Gubernamental de Cambio Climático, no se encuentre representado el Ministerio de Defensa. Fundamentalmente, dado que el objetivo d) mencionado hace referencia a capacidades para enfrentar emergencias.

A continuación, vamos analizar el rol de las Fuerzas Armadas del Reino de España para casos de Protección Civil, lo cual constituye un valido ejemplo que nos ayude a comprender como otros países tienen definido su sistema y a que experiencias han arribado.

 

Breves consideraciones sobre la organización de la Unidad Militar de Emergencias (UME) del Reino de España

 En el Reino de España, la Ley Orgánica de Defensa Nacional 5/2005, fija en su artículo 15 como una de las Misiones de las Fuerzas Armadas: “Junto con las Instituciones del Estado y las Administraciones públicas, ayudar a preservar la seguridad y bienestar de los ciudadanos”[25]. La misma Ley en el siguiente artículo define los tipos de operaciones que en el cumplimiento de las misiones de las Fuerzas Armadas se pueden ejecutar y una de ella consiste en: “La colaboración con las diferentes Administraciones públicas en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas, conforme a lo establecido en la legislación vigente”[26].

Desde el año 2005, el Ministerio de Defensa de España implementó el nuevo sistema de “Planeamiento Basado en Capacidades” (CBP)[27]. Este sistema de planeamiento establecido se conforma en base a Siete Áreas de Capacidad que se desglosan posteriormente en cuarenta y una Capacidades Militares. Una de las Áreas es la capacidad “Acción del Estado”, definida como: “La prestación de servicios al Estado, por parte de las Fuerzas Armadas (FAS), colaborando en la protección de intereses españoles, apoyando a las autoridades civiles ante catástrofes, realizando tareas para las que otros ministerios no disponen de medios adecuados”. Dentro de las capacidades militares de esta área figuran: Vigilancia aduanera, Acción marítima, Apoyo a autoridades civiles y Apoyo en emergencias.

 Con la Capacidad de Apoyo en emergencias, se busca apoyar a las autoridades y organismos civiles en el desarrollo de misiones humanitarias, así como en misiones de rescate, contra incendios y asistencia general en situaciones de emergencia que sea requerida por las autoridades civiles. Particularmente, esta capacidad conlleva el objetivo de: Apoyar la creación de la Unidad Militar de Emergencias y colaborar con las autoridades civiles en caso de emergencia o catástrofes en territorio nacional, con los medios existentes, incidiendo en la coordinación y activación eficaz de los recursos necesarios.

La Unidad Militar de Emergencias (UME) española fue creada por Acuerdo de Consejo de Ministros el 7 de octubre de 2005[28], con el fin de disponer de una unidad militar organizada, adiestrada y equipada para intervenir en cualquier lugar de territorio español con el fin de contribuir a la seguridad y bienestar de los ciudadanos en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas.

Esta nueva unidad se encuadró desde sus inicios orgánicamente en el Ministerio de Defensa, destacando el hecho de que puede utilizar en sus actuaciones todos los medios humanos y materiales disponibles en las Fuerzas Armadas.

Por acuerdo de Consejo de Ministros de 13 de enero de 2006[29], se aprobó la financiación para la implantación de la UME durante el periodo 2006-2008, así como un programa de adquisiciones de medios aéreos para el periodo 2006-2016, autorizándose al Ministerio de Economía y Hacienda y al Ministerio de Defensa a realizar las modificaciones presupuestarias necesarias.

La estructura orgánica de la UME se determinó con la publicación de un Real Decreto por el que se estableció la organización y el despliegue de la Fuerza del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejército del Aire, así como de la Unidad Militar de Emergencias[30], con el fin de permitir su desarrollo y constitución y facilitar su plan de implantación en todo el territorio nacional de forma que pueda intervenir con rapidez en las zonas de mayor riesgo. Por lo establecido en el artículo 2 punto 5 del Real Decreto 416/2006, la UME es una fuerza conjunta que tiene estructura y naturaleza militar, siendo el primer elemento de las FAS que intervendrán cuando se requiera la participación de estas, en respuesta a una emergencia.

Finalmente, en Junio de 2007 se desarrolló la organización y funcionamiento de la UME[31], buscando su integración en la vigente estructura de las Fuerzas Armadas, detallándose las dependencias orgánicas, operativas y funcionales de la UME, los cometidos del Jefe de la UME, la estructura orgánica de la unidad y el apoyo que los tres Ejércitos deben prestar a la UME. Entre otros aspectos, se define a la UME como Mando Conjunto, lo que implica que agrupa e integra capacidades militares proporcionadas por más de un Ejército para cumplir una misión de naturaleza operacional cuya duración se prolonga en el tiempo, pudiendo establecer dependencias funcionales con autoridades nacionales no integradas en la estructura operativa de las Fuerzas Armadas[32].

 

El plexo normativo para las FFAA argentinas

 La interpretación de toda atribución de competencia a un organismo público bajo el derecho doméstico Argentino está sujeta a la regla de vinculación positiva, en virtud de la cual los organismos estatales, cualesquiera sean, sólo pueden ejercer la competencia que surge explícitamente de la norma atributiva, más la razonablemente implícita para cumplir con el objeto de la misma. De esta manera, las FFAA sólo están autorizadas para accionar en el marco que las leyes que reglamentan su ejercicio lo disponen, estándole prohibido exorbitar lo ordenado[33].

En este sentido, la creación de una nueva Política de Defensa bajo el marco democrático estuvo dado por la construcción de un firme consenso político y social en torno al propio concepto de Defensa, a su relación y diferencia con la Seguridad Interior, al rol de las Fuerzas Armadas como Instrumento Militar de la Defensa y al esquema administrativo funcional de toma de decisiones en la materia[34].

La Ley de Defensa Nacional Nro. 23.554 (1988), ha establecido claramente los modos, características y alcances de la Defensa Nacional así como las bases orgánico-funcionales del sistema en torno a lineamientos generales que garantizarán el ejercicio de la autoridad civil, la no intervención de las Fuerzas Armadas en asuntos políticos internos, la regulación desde una perspectiva restrictiva de la participación militar en seguridad interior; y el apuntalamiento de una organización militar de base conjunta.

De forma complementaria, la Ley de Seguridad Interior Nro. 24.059 (1992) reguló de manera específica la participación del Instrumento Militar en actividades de Seguridad Interior, garantizando que ésta sea excepcional y ajustada a claros parámetros normativos. Es decir, que tanto el sistema de Seguridad Interior como el sistema de Defensa Nacional atiende supuestos de hecho distintos, y se excluyen mutuamente en su aplicación.

Sin embargo, y si bien se encuentran claramente diferenciadas tanto constitucional como legalmente las materias de Defensa Nacional y Seguridad Interior, no se tratan de compartimientos estancos que no reconocen vinculación alguna o que se repelen entre sí. Existen puntos de contactos sobre supuestos que taxativamente son establecidos en las leyes aplicables y que veremos más adelante.

La sanción de la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas Nro. 24.984 (1998) y el Decreto del PEN 1116/96, asignó a las FFAA las denominadas “Misiones Secundarias”. En el artículo 6 de la Ley establece los supuestos de utilización de las FFAA reconociendo como uno de los 4 supuestos de utilización del Instrumento Militar a la ejecución de las “Operaciones en apoyo a la comunidad nacional o de países amigos”. Es decir, habilita a las FFAA a realizar operaciones de Protección Civil, a través del empleo de sus capacidades remanentes, en medidas conducentes al logro de los objetivos políticos que propendan al bienestar nacional subsidiariamente y sin desvirtuar su naturaleza y misión principal.

Por otro lado, el Articulo 26 de la Ley de Seguridad Interior establece que: “El Consejo de Seguridad Interior establecerá los contactos necesarios con el resto de los organismos nacionales y provinciales cuyos medios se prevea emplear en las operaciones de seguridad interior o situación de desastre según las normas que reglan la defensa civil, a fin de coordinar su asignación en forma y oportunidad[35]”.

Este supuesto opera en caso que sea necesaria la prestación de servicios de las Fuerzas Armadas frente a una situación de desastre que se encuadre en los términos del régimen legal de la Defensa Civil. Es decir, que es importante entender y analizar este encuadramiento de la Defensa Civil que regulará la participación del instrumento militar. Por otro lado, cuando se menciona el concepto “Apoyo a la Comunidad” debe interpretarse como Protección Civil, según se ha desarrollado y se sigue consensuando en la órbita del empleo del SIFEM.

El Ministerio de Defensa a través de la Resolución Nro. 121 del año 2006, facultó en su Artículo 1° al Secretario de Asuntos Militares a designar dos funcionarios del Ministerio a fin de desempeñarse como enlaces ante la Dirección de Protección Civil, con la misión fundamental de asesorar al Secretario en todos los asuntos relativos a la coordinación y planificación de la participación de organismos y/o medios del Ministerio de Defensa en el marco del SIFEM[36].

El Artículo 2° de la misma Resolución designa como asesor técnico del enlace del Ministerio de Defensa ante la Dirección al Departamento Apoyo a la Comunidad de la Jefatura III- Operaciones del Estado Mayor Conjunto (EMCO) de las FFAA. En su Artículo 3° faculta al EMCO para coordinar las operaciones y actividades de apoyo a la comunidad y para elaborar la Directiva Conjunta para el accionar de las FFAA en misiones de éste tipo.

El Poder Ejecutivo Nacional, a través del Decreto Nro 636/13[37], dispuso la creación de la Secretaria de Coordinación Militar de Asistencia en Emergencias del Ministerio de Defensa (SECMAE – MINDEF), que entre sus principales objetivos tiene el de coordinar la participación de las FFAA en la respuesta ante la ocurrencia de un evento adverso que pueda afectar ciudades y vastas regiones por desastres de origen natural, antrópico y/o tecnológico.

Por Resolución Nº 128/14 del Jefe del Estado Mayor Conjunto, de fecha 11 de setiembre del 2014, se cambió la denominación al Departamento Defensa Civil dependiente del Área III – Operaciones, del Comando Operacional del EMCO (COFFAA) por el de Dirección Militar de Asistencia en Emergencias (DIMAE), con dependencia directa del Comando Operacional.

El Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas (EMCFFAA) emitió la Directiva Nro 11 / 2014 para la coordinación militar de asistencia en emergencias (Apoyo a la Comunidad, Ayuda Humanitaria y Asistencia Humanitaria), ordenando al COFFAA la confección de un Plan Contribuyente.

El Plan del COFFA Nro 02/ 14 (Para la Coordinación Militar de Asistencia en Emergencias), se asignan a los Estados Mayores Generales de las tres FFAA las responsabilidades de planeamiento y conducción en Operaciones Militares Conjuntas de Protección Civil.

Para el caso particular del Ejército Argentino, el Estado Mayor emitió la Directiva Contribuyente correspondiente (Bases para el Planeamiento y Ejecución de las Operaciones de Protección Civil[38]) en donde establece que la tarea consistirá en la realización de operaciones de Protección Civil (con sus modos de acción: “Apoyo a la Comunidad”, “Ayuda Humanitaria” y “Asistencia Humanitaria”), prioritariamente durante la etapa “Respuesta” ante eventos adversos de origen natural, antropogénicos y/o desastres y eventualmente en las etapas “Mitigación” y “Reconstrucción”, en el territorio nacional, como en apoyo a emergencias en otros países.

Asimismo, fija que la responsabilidad territorial se dividirá en cinco Comandos Conjuntos de Zonas de Emergencia (CCZE). También establece que los CCZE responderán a las directivas y órdenes emanadas por el COFFAA, como órgano responsable de la coordinación y dirección operacional de las actividades en tiempo de paz, sin necesidad que sea declarada la Emergencia Nacional, Provincial o Municipal.

Hasta aquí vimos como se normó la participación de las FFAA en las operaciones de Protección Civil. El encuadramiento jurídico y la elaboración de Planes de empleo derivados, son las herramientas normativas que justifican y habilitan a las FFAA para un accionar eficaz e integrado. A continuación, analizaremos en detalle cómo se llevan a cabo este tipo de operaciones.

 

Las Operaciones Militares Conjuntas de Protección Civil

 Existen principios rectores sobre Protección Civil que son de aplicación en todos los niveles de la administración estatal y que son contemplados en las operaciones de las FFAA. Ellos son: coordinación entre todos los intervinientes, continuidad de la autoridad civil en la zona afectada, gestión de la autoridad local y cooperación de los niveles superiores a los inferiores de la zona afectada[39].

Estos principios encuadran la forma de trabajar a las organizaciones militares. Las operaciones de Protección Civil será conducida en todos los casos y niveles por la Autoridad Civil competente, debiendo ésta determinar claramente la jurisdicción o espacios, el tiempo o lapso considerado y la oportunidad de finalización acorde a la situación y/o condiciones alcanzadas. Asimismo, dicha autoridad deberá hacer los requerimientos al instrumento militar en términos de efectos que se quieren lograr con las acciones y es el Comandante Militar el responsable de su logro con su organización, como una parte más integrante del sistema constituido.

Como ya lo hemos afirmado, los poderes ejecutivos provinciales y/o municipales serán los responsables primarios de resolver las emergencias / catástrofes en sus jurisdicciones. Por ello, en cada uno de esos niveles, se conformarán las Juntas de Protección Civil de la zona afectada, un organismo colegiado (ad hoc) que reunirá a las autoridades jurisdiccionales locales y a las federales con asiento en la misma. Es en éste ámbito en donde las FFAA recibirán los requerimientos de las autoridades y se coordinará el apoyo a proporcionar.

Las Operaciones Militares Conjuntas de Protección Civil de las FFAA se concretan a través de las siguientes modalidades[40]:

 

  • Apoyo a la Comunidad (AC).
  • Ayuda Humanitaria (Ay H).
  • Asistencia Humanitaria (As H).

La modalidad AC se relaciona con las actividades tendientes a favorecer y/o facilitar en forma subsidiaria el desarrollo social y económico de una zona, contribuyendo a mejorar la calidad de vida y bienestar de la población (interés vital), sin que necesariamente medie una situación de Emergencia o Catástrofe.     

Es intención del Ejército constituir la UMRE por “módulos” de composición variable para evaluar y afrontar inicialmente cualquier tipo de emergencia y contingencias adversas más probables en función del mapa de riesgo de cada Zona de Emergencia, según el siguiente detalle:

El Ejército Argentino define a las UMRE como Elementos especialmente organizados, equipados e instruidos por la Fuerza para Protección Civil y a disposición del CZE para dar respuesta inmediata a la emergencia o desastre. Serán el primer escalón que dispondrá el CZE previo a empeñar otros Elementos disponibles dentro de su jurisdicción, ante la ocurrencia de un evento adverso de magnitud o ante la acumulación de evidencias que presupongan su empleo[41].

El aspecto más importante de la Directiva Nro 11 / 2014 del EMCFFAA es la referida a que para materializar la respuesta en forma inmediata, los CCZE contarán con Unidades Militares de Respuesta a Emergencias (UMRE).

Fue con la creación de la Unidad Militar de Respuestas a Emergencias donde se pusieron de manifiesto las claras intenciones del Gobierno Nacional de sacar el máximo aprovechamiento a las capacidades de las unidades militares para ser empleadas en situaciones de emergencias. La orden de la Presidente de conformar una UMRE a nivel regional (Mesopotamia y pampeana, montaña y litoral marítima), con responsabilidad jurisdiccional para atender fenómenos con características comunes, es el paso más importante dado para dar previsibilidad al Sistema Federal de Emergencias.

 

La Unidad Militar de Respuestas a Emergencias (UMRE)

Durante las etapas de Mitigación y Reconstrucción, se podrán realizar tareas de Apoyo a la Comunidad, centralizadas por el Estado Mayor Conjunto. Estos apoyos serán excepcionales, puntuales y vinculados con convenios, acuerdos, licitaciones, etc, que realicen las FFAA, previo acuerdo del Ministerio de Defensa.

Si se combinan las etapas de la Protección Civil con las modalidades de las operaciones de las FFAA, podemos afirmar que durante la Respuesta Federal, se aplicará la modalidad Ayuda Humanitaria, tendiendo a cooperar con las autoridades constituidas y a su requerimiento, para recuperar la normalidad vital de la zona afectada. Complementariamente se podrán realizar acciones de Apoyo a la Comunidad.

Las modalidades de Ay H y As H que realizan las FFAA se aplican para casos de emergencias, catástrofes y/o limitaciones sociales críticas, dirigidas en forma subsidiaria, para proteger vidas humanas (interés vital), la infraestructura pública, privada y el medio ambiente. El término Ay H es de mayor aplicación en el territorio nacional, mientras que As H se adapta más a los criterios de la Organización de Naciones Unidas (ONU) y Acuerdos Internacionales que el país haya suscripto.

 

Terremotos Nevadas Incendios forestales
Emergencias hídricas Colapso en estructuras urbanas Incidentes con materiales peligrosos
Sequías Remociones de escombros Incidentes en presas
Inundaciones Emergencia nuclear Crisis energética
Tormentas severas y tornados Otros

 

Dentro del planeamiento de mediano plazo (5 años), el Ejército Argentino tiene previsto contar en los próximos años con ONCE (11) Unidades de este tipo, organizadas sobre la base de los Elementos de Ingenieros, desplegados en cada zona con una especial educación y adiestramiento. También, se busca que estén dotados de equipos móviles y capacidad para operar según los riesgos específicos y el ambiente geográfico particular de cada Zona de Emergencia (ejemplo: Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades, Búsqueda y Rescate, Logística, Comunicaciones, Brigadistas Forestales, etc.) bajo una concepción modular.

Otro aspecto importante lo constituye el criterio rector para el Ejército Argentino, que debe preverse la suscripción de convenios cuya operatividad se supeditará a la efectiva producción de eventos de emergencia o desastre (Cláusulas de condición suspensiva) donde se establecerán las condiciones generales a las que se sujetará el contenido de éstos, las que podrán ser ampliadas luego, de acuerdo con las particularidades de cada suceso.

En síntesis, contar con unidades capaces de desplegar con rapidez, con un grado aceptable de autonomía y adecuados niveles de interoperabilidad, garantizan el logro de una respuesta efectiva y oportuna.

 

RECOMENDACIONES

Constituyen importantes desafíos para toda la Administración Pública Nacional, a través de todos sus órganos y jurisdicciones, seguir buscando la integración en acciones de Protección Civil. Fundamentalmente, con la articulación e implementación de proyectos y políticas entre la Dirección Nacional de Protección Civil y la Dirección de Gestión de Riesgo de Desastres. Se debe profundizar la participación y los vínculos ya existentes con las entidades nacionales, provinciales o municipales (gubernamentales y no gubernamentales), a efectos de contribuir con la optimización del sistema y con la reducción de los tiempos de respuestas.

Otro gran desafío es mantener la sostenibilidad de la alianza sociedad civil, Estado y el sector privado para la gestión local de riesgo que puedan afectar a futuro. En este contexto, aparece como reto la adaptación al cambio climático que nos obliga a diseñar un marco de actuación adecuado para el conjunto de iniciativas que faciliten una mayor coordinación y eficacia de las actividades que se lleven a cabo en este campo. La adaptación al cambio climático requiere una estrategia de mediano o largo plazo de forma sostenida, según cada sector o sistema; porque en múltiples ocasiones los fenómenos irrumpen en la agenda en forma de crisis y urgencias, y terminan concentrando los siempre limitados recursos. Por tanto, es muy importante enfocar las políticas y medidas de adaptación con un horizonte temporal adecuado y considerarlas como un proceso continuo.

En el área de la Protección Civil se requiere sólidas acciones de cooperación cívico-militar, ya que se deben unir capacidades de las FFAA con los distintos actores involucrados en una emergencia o catástrofe. El Ministerio de Defensa es un organismo central del SIFEM; por ello debe estar representado en el Comité Gubernamental de Cambio Climático. Fundamentalmente, porque el Instrumento Militar aporta capacidades que favorecen las actividades de asistencia y conducción ante una emergencia, tal como lo expresa un objetivo de dicho Comité.

Desde el punto de vista militar, es necesario avanzar en la planificación y organización de organizaciones que se encuentren en alistamiento (stand by) bajo comando operacional del EMCFFAA, a fin de dar una rápida respuesta a cualquier tipo de amenaza. Resulta necesaria e imprescindible la participación de elementos y medios de las 3 FFAA y de las Fuerzas de Seguridad para garantizar el éxito de las operaciones.

Un aspecto sumamente importante es la gestión de la información pública ante eventos catastróficos. Es necesario disponer de la mejor y más precisa información desde los primeros minutos. La conformación de un centro de comando, control, comunicaciones e Informaciones (C3I) dependientes del EMCFFAA, como Centro coordinador único de emergencias que conecte y active todos los servicios, facilitará la transmisión veraz de información a los ciudadanos sobre las víctimas, y sobre prestaciones y servicios, a través de mensajes claros y homogéneos. La información a los MCS debe ser real, efectiva y útil. Es necesario implicar a los MCS como agentes preventivos y de apoyo a la gestión.

La educación y el entrenamiento para enfrentar desastres constituyen una de las acciones preventivas más importante. Es necesario avanzar en la formación y entrenamiento conjunto de servicios de intervención, del ámbito público y privado, con procedimientos operativos ordinarios flexibles, para adaptación a situaciones extraordinarias de emergencias complejas. Deben existir protocolos de movilización masiva de todos los efectivos de emergencias disponibles, sumando los voluntarios previamente capacitados y organizados para la atención psicosocial en catástrofes. Una de las políticas adecuadas es estableciendo un cronograma anual de ejercicios de planeamiento y ejecución con participación de organismos provinciales, ONG y demás actores involucrados en la prevención y mitigación de catástrofes naturales.

 

CONCLUSIONES

1) La ubicación geográfica de la República Argentina, su extensión territorial y su distribución de población exponen al país a sufrir todo tipo de desastres provocados por agentes de la naturaleza. Tampoco se puede descartar, dado su desarrollo energético e industrial, así como el de sus vecinos –unidos al MERCOSUR–, la posibilidad de sufrir desastres de origen antrópicos. Ello requiere de la definición y legislación específica que contribuya a reducir las vulnerabilidades, de modo de poder hacer frente a las diversas amenazas a las que están expuestas las comunidades dentro del vasto territorio nacional.

2) En la República Argentina existe la necesidad de actualizar y complementar el actual marco legal sobre Protección Civil; esta situación puede ser considerada una ventana de oportunidad para habilitar al sistema de mecanismos contribuyentes a una mayor cooperación regional.

3) Los aspectos referidos al abordaje ante emergencias en general se enfocan con preeminencia en el ex post, motivo por el cual las acciones cooperativas tienden a instrumentarse con carácter más reactivo que prospectivo. Esta fragmentación se traduce en la falta de un enfoque integral y compartido por todos los actores con respecto a la gestión del riesgo del desastre. En consecuencia, se aprecia conveniente que la región avance hacia una gestión integral de riesgos.

4) Los Estados podrían avanzar más firmemente en el diseño e instrumentación de un sistema cooperativo en cuestiones referidas al abordaje integral en caso de emergencias si disponen estructuras del más alto nivel decisional en cada uno de ellos. En ellos la presencia de las FFAA y de Seguridad así como las de Salud, entre otros, deberían poder integrar capacidades, tendientes a que el mismo tenga la necesaria unidad de acción y la coherencia de políticas de Protección Civil.

5) Internacionalmente las Fuerzas Ama­das han aumentado sus cometidos respecto a su cooperación con los distintos Sistemas de Protección Civil y, más concretamente, en colaborar con la seguridad y protección de sus ciudadanos y otros bienes ante las amenazas provenientes de desastres o catástrofes naturales. En el caso analizado de España, una de sus principales singularidades es la existencia de una Autoridad Mili­tar de Coordinación de Emergencias que coordina toda la ayuda militar en caso de necesidad; con la creación de las UME, es quizás el Estado con la mayor organización militar con dedicación exclusiva.

6) En la Argentina el apoyo que prestan las Fuerzas Armadas para paliar las situaciones de emergencias, se identifican claramente las siguientes características:

a) Las funciones de las Fuerzas Armadas en el ámbito de las emergen­cias derivan del punto de contacto entre las Leyes de Defensa Nacional y Seguridad Interior, que habilita a las mismas a realizar Misiones Subsidiarias. Estas misiones han sido el disparador para que las FFAA inicien el planeamiento, la elaboración de doctrina, procedimientos, elaboración de glosario propio, Etc, para ejecutar Operaciones de Protección Civil.

b) Su participación es de carácter cooperativo basada en el principio de subsidiariedad, ya que se considera al recurso militar como aportación extraordinaria y última ratio para enfrentar la emergencia. El criterio rector es el de aportar capacidades que sean específicas de las FFAA, que no afecten el cumplimiento de su misión principal (capacidades remanentes) y de uso dual.

c) Los requerimientos dirigidos a las FFAA se general normalmente por no disponerse localmente de las mismas en otro organismo estatal; los mismos no se materializan en medios (vehículos, aviones, Etc.), sino con el criterio de efectos a lograr (evacuación de cierta cantidad de personas, Etc), de allí la importancia de un protocolo y léxico común para todas las agencias intervinientes.

d) A pesar de que la gestión de las emergencias corresponde a las au­toridades civiles, que ejercen la dirección operativa, las unidades de las FFAA siempre permanecen dentro de su cadena de mando militar.

e) La participación de las FFAA en operaciones de Protección Civil normalmente se concretará durante la etapa de Respuesta, siendo eventual durante las otras (Mitigación y Reconstrucción). Cuando las mismas sean requeridas para prestar apoyo, su accionar subsidiario tendrá como finalidad cooperar con las autoridades en la recuperación de la normalidad vital de la zona afectada.

7) Con la creación de la UMRE se introduce un matiz de mayor profesionalidad y especializa­ción en el desarrollo de las misiones subsidiarias de Protección Civil. Sin embargo, estas unidades deberían ser operativa y logísticamente autosuficiente. Los elementos operativos de la UMRE deberían llegar al lugar de la intervención con todos los recursos necesarios, sin precisar apoyo externo alguno. Al respecto, cabe señalar que las Fuerzas Armadas argentinas no tienen ninguna unidad militar específica y con dedicación exclusiva para participar en la gestión de las emergencias dentro del territorio. Con las UMRE se busca prever y reservar ciertas capacidades con equipamiento dual, pero sin descuidar el cumplimiento de su misión principal, determinada en el Ley de Defensa Nacional.

8) Podemos afirmar que las Fuerzas Armadas tienen una participación muy significativa en las crisis y emergencias provoca­das por catástrofes y desastres naturales / antrópicos, entendidas estas situaciones como una amenaza directa a la vida de los ciudadanos. A través de una progresiva y eficaz política de reequipamiento, se podría contar en un futuro próximo con organizaciones militares equipadas, organizadas e instruidas para llevar a cabo operaciones de Protección Civil dando Respuesta en forma temprana y oportuna.

Pese a ello, sostenemos que las mismas deben su razón de ser y fundamento último respecto a su diseño, organización, funcionamiento, adiestramiento y equipamiento en función a su misión principal; bajo esta premisa debería considerarse todo proyecto de incorporar nuevas capacidades. Una herramienta factible para optimizar recursos podría ser incrementar los mecanismos de cooperación regional.

 

NOTAS

[1] Palabras de cierre del Concilio Vaticano II – 1963.

[2] Evento adverso: “situación, suceso o hecho que produce alteración en la vida de las personas, economía, sistemas sociales y medio ambiente, causado por fenómenos de origen natural, socionatural o antrópico”. Ministerio de Seguridad, Secretaría de Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes. Glosario integrado: Protección Civil y Gestión Integral de Riesgo, Pág. 3. Buenos Aires, 2015

[3] Amenaza natural: “proceso o fenómeno natural que puede ocasionar emergencias, incidentes o desastres. Se pueden clasificar por su origen en: geodinámicas, hidrometerológicas o biológicas”. Pág. 2. Ídem anterior

[4] Amenaza socio-natural: “amenaza dada por la interacción entre amenazas naturales y la degradación ambiental causada por la explotación no sustentables de recursos”. Pág. 3. Ídem anterior.

[5] Amenaza antrópica: “de origen humano o de las actividades del hombre, incluidas las tecnológicas”. Pág. 3. Ídem anterior.

[6] Protección civil: “conjunto de acciones destinadas a mitigar y responder a las consecuencias de un evento adverso, en el marco de una política de gestión integral de riesgo”. Pág. 11. Ídem anterior.

[7] Cambio climático: “cambio de clima atribuido directa o indirectamente a actividades humanas que alteran la composición de la atmósfera mundial, y que viene a añadirse a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables”. Pág. 4. Ídem anterior.

[8]MAGNAGI, Emilio. Políticas de Defensa y Cambio Climático. Centro de Estudios Estratégicos para la Defensa, Resumen Semanal de Noticias Nro. 46/15, 11 al 18 de diciembre de 2015.

[9] JAUNARENA, Horacio. Presente y futuro de las políticas de seguridad y defensa. Conferencia, Buenos Aires, 26/05/2015.

[10] Desastre: “interacción entre una amenaza y una población vulnerables que, por su magnitud, crea una interrupción en el funcionamiento de una sociedad y/o sistema a partir de una desproporción entre los medios necesarios para superarla y aquellos medios a disposición de la comunidad afectada”. Ministerio del Interior, Op. Cit., Pág 6.

[11] SAINT PIERRE, Héctor – DONADELLI, Laura. El empleo de las Fuerzas Armadas en asuntos internos. Pág 73.

[12] Consultado el 20 de febrero de 2016 en: http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/MERCOSUR/File/Dec%201404%20Protocolo%20de%20Emergencias.pdf

[13] ONU. Convención Marco sobre el Cambio Climático. Documento: FCCC/CP/2015/L.9. 12 de diciembre de 2015. Consultada en: http://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/spa/l09s.pdf el 19/2/2016.

[14] ONU. Convención Marco sobre el Cambio Climático. Op.Cit.

[15] EL PAIS, 12 de febrero de 2016. Consultado en: http://internacional.elpais.com/internacional/2016/02/13/america/1455393549_913039.html

[16] ONU. Plataforma Mundial para la reducción del riesgo de desastres (UNISDR). En: http://www.unisdr.org/

[17] Consultado en: http://www.un.org/spanish/News/story.asp?NewsID=31901

[18] Elaborado con la colaboración de CASTAGNE, Néstor Alfredo Hugo, no siendo de su responsabilidad ni de ningún organismo estadual los conceptos aquí desarrollados, sino del autor de este trabajo.

[19]Decreto Nacional 496/98. Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable, BUENOS AIRES, 7 de Mayo de 1998. http://www.medioambiente.gov.ar/

[20] Estado Mayor Conjunto de las FFAA. PC 13-02: Protección Civil, Cap. 1. Buenos Aires, 2007.

[21] PC 13-02

[22] http://www.mercosur.int/

[23] La resiliencia  es la capacidad que tiene una persona o un grupo de recuperarse frente a la adversidad  para seguir proyectando el futuro. Este concepto también se utiliza en ecología para hacer referencia a aquellas comunidades que pueden superar los cambios momentáneos en el medio sin modificar su forma de interactuar con él.

[24] Tatado firmado y aprobado en 2005 en Japón entre 168 países en el que se comprometieron a introducir en las políticas públicas los conceptos de prevención y evaluación de riesgos, así como la manera de enfrentar los desastres o los modos de actuación tras una crisis. Comprende una serie de principios que debería respetar toda la comunidad internacional con el fin de, en consonancia con la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres, hacer presión para que estos principios se respeten. El objetivo general del tratado es aumentar

[25] http://www.defensa.gob.es/defensa/politicadefensa/leyorganica / Ley Orgánica de Defensa Nacional. Título III, Capítulo I, Articulo 15, Ápice 3. 17 de noviembre

[26] Ibidem, Articulo 16, Ápice e).

[27] En términos militares se entiende por Capacidad Militar al Conjunto de diversos factores (personal, sistemas de armas, infraestructura y medios de apoyo logístico) asentados sobre la base de principios doctrinales y procedimientos operativos, que pretenden conseguir un determinado efecto militar a nivel estratégico, operacional o táctico, en cumplimiento de las misiones asignadas.

[28] Resolución de 19 de Enero de 2006, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia. Resolución de 19 de enero de 2006, por la que se da publicidad al Acuerdo de Consejo de Ministros

por el que se crea la Unidad Militar de Emergencias.

[29] R 400/38004/2006, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia.

[30] RD 416/2006

[31] Orden DEF/1766/2007 de 13 de junio, por la que se desarrolla el encuadramiento, organización y funcionamiento de la UME.

[32] Art. 8 del RD 787/2007 Real Decreto 787/2007, de 15 de junio, por el que se regula la estructura

operativa de las Fuerzas Armadas y el Real Decreto 1097/2011, de 22 de julio, por el que se aprueba el Pro­tocolo de Intervención de la UME

[33] Revista de la Defensa Nacional. Ministerio de Defensa, Buenos Aires. 2007.

[34] Modelo Argentino de Modernización del Sistema de Defensa. Bases legales de la Defensa Nacional. Publicación del Ministerio de Defensa de la Nación República Argentina 2009.

[35] Ley de Seguridad Interior Nº 24.059. http://www.infoleg.gov.ar

[36] Resolución Nro 121 .2006 Ministerio de Defensa. http://www.mindef.gov.ar/

[37] Decreto 636/2013 Ley de Ministerios. Modificaciones. Bs. As., 31/5/2013 http://www.infoleg.gob.ar

[38] DIRECTIVA CONTRIBUYENTE DEL JEFE DEL ESTADO MAYOR GENERAL DEL EJÉRCITO Nro 899/DGOD/ 15 (Bases para el Planeamiento y Ejecución de las Operaciones de Protección Civil), AL PLAN DEL COMANDANTE OPERACIONAL DE LAS FFAA Nro 02 / 14 (Para la Coordinación Militar de Asistencia en Emergencias).

[39] PC 13- 02

[40] PC 13- 02

[41] DIRECTIVA CONTRIBUYENTE DEL JEFE DEL ESTADO MAYOR GENERAL DEL EJÉRCITO Nro. 899/DGOD/15 (Bases para el Planeamiento y Ejecución de las Operaciones de Protección Civil.

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